近日，国务院办公厅印发了《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》（以下简称《意见》），第一次系统地提出建立资源化利用制度，通过全面的制度体系设计为畜禽养殖废弃物资源化利用提供强有力的支撑。
畜禽养殖废弃物资源化利用的成本与收益不平衡，具有一定的社会公共属性。现阶段解决畜禽养殖污染问题，完全依靠养殖者的自觉不现实，完全依靠市场各方面条件还不成熟。在这种情况下，尤其需要靠制度把外部成本内部化、强化治理责任，把利用效益最大化、强化治理激励。通过制度进行规范、约束和激励，可以管根本、管长远，起到事半功倍的效果。畜禽养殖废弃物资源化利用制度是一个完备的制度体系，围绕关键环节建章立制，各项制度之间紧密关联，环环相扣，构成了畜禽废弃物资源化利用全产业链发展的完整机制。
完善环评制度管“事前”，把住入口关。以前我国畜禽规模养殖场开展环评，是在借鉴工业企业环评的思路和方法基础上逐步形成的，出发点是为了治污，因此，更多考虑的是“治”，而不是“用”，比如达标排放等。《意见》明确提出要规范环评内容和要求，把养分综合利用、配套与养殖规模和处理工艺相适应的粪污消纳用地纳入环评范围，重点突出“用”，从建场门槛入手，严格准入条件，为规模养殖场建成后开展粪污资源化利用创造必要条件，解决了畜禽粪污还田往哪里还的问题。
健全监管制度管“事中”，把住过程关。基层调研中发现，一些规模养殖场处理畜禽粪污时，沿用传统方法采取直接还田利用，工艺简单，成本低，但因设施装备条件相对简陋，许多地方在执法监管中对这种处理方式不认同，甚至予以处罚。《意见》提出，要改革完善畜禽粪污排放统计核算方法，将无害化还田利用量作为统计污染物消减量的重要依据，进一步明确了畜禽粪污肥料化利用的方向。与此同时，《意见》还通过健全畜禽粪污还田利用和检测标准体系，指导规模养殖场户将畜禽粪污科学还田利用，不仅解决了能不能还的问题，而且还解决了怎么还的问题。
改进责任制度管“权力”，抓住问题关键。发展畜禽养殖业，地方政府不仅得不到财税收入，而且还要承担重大动物疫病和畜产品质量安全风险责任。地方政府原本积极性就不高，再加上畜禽养殖污染问题越来越突出，一些地方开始大面积搞禁养限养，大量关停养殖场。如果各地都这么做，我国畜禽养殖业如何发展、城乡居民如何获得充足的畜产品供应？有权不能任性。《意见》要求地方政府，既要落实“菜篮子”市长负责制，保障畜产品有效供给，又要落实畜禽养殖废弃物资源化利用属地管理责任，全力保障畜禽废弃物资源化利用工作的开展。
思路决定出路，理念影响思路。畜禽规模养殖场粪污产生集中，处理不当，污染隐患大；处置得当，集中的粪污就成了资源化利用所需原料的便捷来源。《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规规定的规模养殖场主体责任主要针对畜禽污染防治，而《意见》明确的责任制度强调的是粪污资源化利用主体责任，也就是说，畜禽粪污不仅要处理，而且要实现资源化利用，这也是对法律法规的进一步完善，也是理念的重大变化。
明确考核制度管“事后”，倒逼责任落实。由于缺乏科学有效的考核评价体系，长期以来，许多地方政府推进畜禽养殖废弃物资源化利用，既没有动力，更没有压力，工作落实很难取得实质性突破。《意见》明确将畜禽养殖废弃物资源化利用纳入地方政府绩效考评体系，农业部、环保部联合制定考核办法，对省级人民政府进行考核，省级人民政府对本区域进行考核，同时将考核结果与干部综合评价相挂钩，通过层层考核，考出干事的动力，考出工作的热情，推动畜禽养殖废弃物资源化利用工作的落实。
强化激励制度促“干劲”，调动地方和企业积极性。近些年来，中央和地方陆续出台了一些支持政策，为推动畜禽粪污处理和资源化利用发挥了积极作用，但总体上政策相对分散，有的只在部分地区和少数养殖企业进行试点和探索，不论是支持力度，还是政策的内容都需要进一步完善，才能达到政策效应的最大化。《意见》初步构建起了相对完善的畜禽粪污资源化利用政策框架体系，既包括财政政策、价格政策、税收政策，还包括用地用电等方面的优惠政策；既包括处理环节资源化利用设施配套政策，还包括利用环节资源化产品的销售政策。通过这些政策的有效落实，对于调动地方和企业积极性，加快畜禽养殖废弃物资源化利用必将产生积极的推动作用。
制度不落实，比没有制度更可怕。畜禽养殖废弃物资源化利用的制度框架已经形成，下一步要尽快充实制度的具体内容，在此基础上推动制度的执行，真正让用制度管权、管人、管事成为常态，让畜禽养殖废弃物资源化利用成为全行业的一种自觉。
（国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员 叶兴庆）
