近年来，生猪价格大起大落，“价高伤民，价贱伤农”，似乎总是跳不出“猪周期”的怪圈，养殖户们在面对市场风险外，还要同时面对疾病风险甚至自然灾 害。临清市生猪养殖业仍以散养模式为主，农户风险转移能力小，抗风险能力差。随着经济全球一体化进程加快，养殖业已进入了新的发展阶段，从长远来看，如何 降低单位生产成本、提高猪肉产品质量与市场竞争力、实现生猪产业稳定发展成为养殖业以后的主要目标。因此，通过政策性保险为生猪产业的发展提供有效保障， 具有非常重要的现实意义。
自2005年以来，生猪政策性保险已经在多个地区实施，得到了各级政府、广大养殖户、和社会各界的认可和好评，保 险观念深入人心，并在实施过程中不断得以完善。但在临清市，生猪政策性保险还是一片空白，探索生猪政策性保险之路势在必行。本文就针对在临清市开展生猪政 策性保险的必要性及可行性展开讨论。
一、关于政策性农业保险的定义及实施生猪政策性保险的意义
(一)政策性农业保险的定义
农 业本身是一个弱质产业，面临的风险情况复杂，且农户承受风险能力差，要避免这类情况发生，保障农民收入，其主要途径之一就是健立健全农业保险制度，充分发 挥农业保险制度的作用，提高农业经济的稳定性。而农业保险与其他商业保险相比还具有地域性、季节性、高风险性、保险金额难以确定、灾后经济损失难以评定等 特征。由于农业保险的高风险性和农户有限的支付能力，所以对于农业保险的大多数险种来说，在没有政府财政的支持下，商业化市场很难存在。2002年“政策 性农业保险”的概念首次在修订的《农业法》得到确认。关于政策性农业保险概念的具体表述，有关学者作了如下界定：保险标的对国计民生具体重要战略意义，对 农林牧渔民的生产和生活保障具有重要影响，保险风险广泛或巨大，而按照商业经营规则无法由市场提供的农林牧渔产品生产的保险、和人身伤害保险，是政策性农 来保险，由此看来，政策性农业保险就是为了实现农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度。
(二)实施生猪政策性保险的意义
在 市场经济条件下，养殖业不同于其他产业的一个显著特点就是面临着自然风险和市场风险的双重威胁，其中自然风险包括自然灾害和疫病风险。风险一旦出现，都会 对农业发展产生严重的负面影响。政策性保险实质上体现的是政府对农业、农民在农业生产领域的支持和保护，是从根本上化解农业自然风险、促进农业生产经营水 平提高的必要措施。
首先，实施生猪政策性保险可以转移和分散自然风险，弥补养殖户抗风险能力和意外事故能力较差的缺陷，提高防御风险能力。
其次，当养殖户一旦出现损失而损失在保险责任范围内的保险机构可以及时给以相应的赔付，可以让养殖户短期内恢复生产能力，将损失降至最低，提升养殖户从事再生产和技术改造的积极性。
第三，政策生猪性保险可以降低养殖户生产和投资的风险预期，养殖户无后顾之忧，养殖信心不断增强。
二、生猪养殖风险状况及关于政策性生猪保险的探索
(一)影响临清市生猪产业健康发展的主要风险因素
临清市目前生猪养殖仍以散养为主，一般以中小型规模养殖居多，即养殖数量在50-100头左右，作为中小型养殖户，其在养殖条件、技术等方面受到一定程度的制约，同时抵抗和转移风险能力较差，导致临清市生猪产业发展面临诸多问题，其风险主要来自以下几个方面：
1、市场风险
一 是养殖成本居高不下。近年来，粮价上涨幅度明显，自去年开始，虽然玉米价格有所回落，但饲料价格回落并不明显。深加工企业玉米耗费量巨大，致饲料用玉米用 粮时有短缺，价格不断攀升，豆粕价格也受国际市场影响出现持续上涨。饲料价格上涨拉动养殖成本大幅上升，此外，近年来城镇化步伐加快，人工成本快速上涨， 使生猪养殖效益有所下降。
二是市场波动较大，导致养殖收益出现很大偏差。从2005年至2006年上半年，猪肉价格持下降，养殖户损失惨 重；2007年猪肉价格又一路上扬，价格连涨，至2009年又是大幅下跌，2012年猪肉上涨，2013年至今猪肉价格持续低迷，虽然其中出现过几次涨 幅，但总体改变不了低迷的走势。价格波动过大，造成了养殖户的收益极不稳定。再加上疫情难以避免，利润无法保障，即使是自繁自养的养殖模式也只是保本而 已。
2、疾病风险
近几年，临清市生猪常见病呈多发态势，病种明显增加，一些高致病性疫情时有发生。生猪疫病防治难度不断加大，再加上临清市散养户受场地条件、养殖技术水平限制，防控措施很难全面落实，对生猪养殖安全造成很大隐患。疫情一旦发生，势必对市场和养殖户产生较大影响。
由此可见，开展政策性生猪保险是一种防范风险的有效途径，对养殖户而言，有利于帮助养殖户分散转移风险，调动积极性，促进农民增收，是理性的选择；对于政府而言，农业保险可以有利于发挥保险的社会管理功能，提高生猪产业防灾防疫能力，稳定生猪供应，促进产业链稳定发展。
(二)关于政策性生猪保险的探索
由 于生猪保险具有风险发生概率高，损失集中、覆盖范围广、赔付率高于一般财产保产、农户支付能力有限等特点，自身经济效益较低，市场化商业保险很难承担，并 且保险公司参与政策性农业保险不以盈利为目的。这些因素决定了生猪保险离不开政府的大力扶持。只有政府积极参与并提供补贴才能保证保险公司和养殖户的参 与，从而尽量发挥政策性生猪保险的效用。
一是政府积极制定生猪保险的相关政策法规，根据具体情况制定切实可行的《政策性农业保险试点财政补 贴资金管理办法》、《政策性生猪养殖保险条款》等政策法规，明确保险公司的经营模式、具体的条款费率、政策支持等具体情况。保额原则上为养殖期内所发生的 直接物化成本，包括仔猪成本、饲养成本、人工成本等。制定将保险与实施能繁母猪补贴、生猪良种补贴和发展生猪标准化规模养殖相结合的扶持政策，为政策性生 猪保险的发展提供强有力的政策和环境支持。
二是政府要注重生猪保险的宣传工作和组织工作。第一做好宣传工作。通过发放宣传单、保险人员深入 养殖户当中宣传等方式，使农户正确了解政策性生猪保险的相关信息，明白保险的好处和意义。第二在各基层政府、村组组建政策性农业保险代办机构，协助进行政 策性生猪保险的宣传、个人保费的代收和代缴。
三是政府要直接以财政资金的方式大力补贴生猪保险。注重资金的及时到位，保费补贴是政府参与政 策性农业保险的主要形式。政府在政策性生猪保险实施过程中占有主导作用，根据具体财务状况来制定财政保费补贴政策，要明确保费补贴来源、保费补贴对象、保 费补贴形式以及保费补贴标准。
四是对具体实施政策性生猪保险的保险公司的资质和实力进行审查。据了解，目前其他地区的保险模式主要是在保险公司自办基础上，争取地方政府支持而形成的代办模式。而保险公司的工作效率和赔付力度直接影响到政策性生猪保险的后续推广和完善。
三、目前发展临清市生猪政策性保险存在的问题
1、 市场需求严重不足。农户对政策性保险认知程度较低，保险意识淡薄。通过调查，临清市养殖户对政策性保险概念较差，发生损失时更多是通过自己承担或民间借贷 的方法来分散风险。由于临清市农民文化素质相对偏低，自给自足的传统观念相当浓厚，规避风险意识十分淡薄，只注重眼前利益，忽视长远利益。另外农户收入相 对偏低，对保险的需求只是潜在需求而不是现实有效需求，对农业保险缺乏正确认识，也是制约农业保险需求的主要因素之一。
2、保险市场供给有 效不足。尽管有政府的补贴，但政策性生猪保险对保险公司来说，仍旧是一项成本较高、赔付率较高的业务，其积极性很难持续下去，因此，保险公司出于自身商业 利益考虑，开展生猪保险的意愿不会很积极，即使开展，也会把业务限定在很小的范围内，品种单一，要求条件较高，以降低风险。保险公司根本不期望通过开展此 项业务为保险公司带来直接的经济收益。导致政策性生猪保险公司很难从中获取收益，起码短期内不能获得收益。保险的有效供给不足。
3、保险责 任及赔付金额难以界定。在保险责任中，一些高致病性疫情都应该属于理赔范围，但是如果在实际理赔过程中，这些疾病很难确诊，需要大量的时间，人力和物力， 操作性差。且如果赔付金额较低，很多养殖户就会选择其他渠道卖出而不投保，如果赔付金额较高，一旦发生较大的疫情，保险公司难以承受。
四、推动临清市实施生猪政策性保险发展的相关建议
1、制定并完善生猪政策性保险的运行机制
首 先注重分析农户对政策性生猪保险的需求状况的因素，制定符合具体情况的保险条款，使保险责任与农民的实际需求相吻合，切实发挥其应有的保障作用，同时加大 宣传力度，最大限度的调动农民的参保积极性；其次建立稳定的巨灾风险准备金制度，可以有效分散、转移和化解实如其来的大面积的灾害损失，使保险公司的集中 风险性大大降低；最后保险服务模式需要不断完善。工作效率尽量提高，比如一旦发生灾情，现场勘验、赔偿等程序处理要快，对于连续参保几年而未发生赔偿的养 殖户续保时可以考虑给予一定的优惠。
2、强化防疫措施，降低农户的生猪养殖风险。
强化防疫措施，首先可以使养殖户的道德风险 降低，道德风险是指参与投保的养殖户为谋取农业保险合同的利益，骗取保险赔款，有意识的制造危险。如养殖户购买保险后，故意不认真饲养或疏忽管理，不认真 预防疾病使其死亡而保险公司不得不赔偿。同时强化防疫措施，生猪养殖风险降低也可以让保险公司看到生猪保险的良好前景。
3、推进生猪产业化经营，同时建立政府监管体系
首 先，基层政府应该鼓励推进生猪产业化发展。生猪产业化经营可以在一定程度内推动政策性生猪保险的发展，一般情况下，较大的养殖场或农材合作社的风险意识较 强，可以鼓励这些企业直接跟保险公司签订保险合同，同时，生猪产业化发展可以有效整合社会资源，降低单位生产成本，管理规范，养殖风险也会相对降低。其 次，建立有效的监管体系。政策性生猪保险工作的开展需要财政局、畜牧局及保险公司多个部门合作，因此需要建立一个统一的主管部门，提高工作效率，防止相互 推卸责任，同时有效预防骗保问题的发生，对于违法行为及时打击。
