一、总结新成绩新经验，坚定做好草原保护建设工作的信心2009年，农业部召开全国草原工作暨草原监理工作会议，我曾说过，草原是篇大文章，但这篇文章还没有破题。时隔四年之后，我们再次召开全国草原工作暨草原监理工作会议，情况完全不同了。
四年来，我们以饱满的工作热情、舍我其谁的责任意识、咬定青山不放松的执着精神，直面挑战，抢抓机遇，扎实工作，全力推进“三牧”和“三生”工作迈上新台阶。可以说，这四年，草原工作年年有突破，草原这篇大文章终于破题了，我们在建设生态文明和美丽中国的宏伟蓝图上书写了浓墨重彩的一笔。
一是草原认识定位达到新高度。草原既是陆地生态系统的主体，又是农牧民群众最基本的生产生活资料。长期以来，受农畜产品短缺时期优先发展生产的影响，强调草原生产功能多，重视草原生态功能少；强调草原开发利用多，重视草原保护建设少。草原超载过牧和严重退化沙化，不仅导致生态环境日益恶化，而且损害了草原畜牧业的根基，制约了农牧民收入提高和牧区经济社会可持续发展。针对这种情况，我们深入草原，反复调查，科学论证，提出了新时期草原牧区工作必须坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，树立保护和建设好草原就是保护牧区发展础、维护农牧民福祉的理念，着力加强草原生态保护建设，实现草原生态的良性循环。这一基本方针，与党的十八大提出的“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”，是高度一致的。草原认识定位的明晰和统一，为我们制定出台草原牧区发展扶持政策奠定了坚实的思想认识基础。
二是草原政策投入取得新突破。思想认识是行动的先导，思想认识的提升，催生了草原牧区扶持政策的突破。
2011年，国务院出台了促进牧区又好又快发展的文件，召开了全国牧区工作会议，对做好新时期草原牧区工作作出了全面部署，提出了涵盖牧区生态、牧业生产和牧民生活各个方面的一系列政策措施，草原牧区政策实现了由点及面的全面突破。这一年，中央财政投入136亿元资金，在内蒙古等8省区全面启动实施草原生态保护补助奖励机制政策；2012年起，中央财政草原补奖资金增加到150亿元，实施范围进一步扩大，将黑龙江等5省所有牧区半牧区县涵盖其中。这项政策不仅是草原牧区政策的重大突破，也是强农惠农富农政策的丰富和完善，是新中国成立以来在草原牧区实施的一项资金规模大、涉及面积广、受益牧民多的大政策。退牧还草工程继续实施并更加突出针对性，京津风沙源草原治理工程二期顺利启动，草原防火、草原监测、牧草保种、治虫灭鼠、飞播种草等项目继续深入实施。2012年，中央财政草原总投入超过220亿元，是2009年的5倍多，创历史新高。
三是草原法制建设和执法监督取得新进展。法规制度建设是管根本、管长远的大事。我们加强草原法制建设的决心从未动摇，脚步从未停歇。《草原法》修订颁布实施后，我们组织修订了《草原防火条例》，2009年起正式实施，强化了草原防火行政首长负责制和防扑火队伍建设、应急响应、法律责任等方面的规定，草原火灾防控依法推进，巩固了草原建设成果。2010年，财政部和国家发改委印发了关于征收草原植被恢复费的文件，标志着草原植被恢复费征收管理制度正式建立。2012年，《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》颁布实施，明确了破坏草原资源犯罪行为的定罪量刑标准，实现了《草原法》与《刑法》的有效衔接，为依法追究破坏草原资源犯罪行为的刑事责任提供了重要依据。草原执法监督力度不断加大，近四年每年查处草原违法案件2万余起。草原承包和草原禁牧、草畜平衡、基本草原保护等制度继续深入推进，目前全国落实承包草原面积41亿亩，占可利用草原面积的82%；禁牧草原面积14亿亩，草畜平衡面积26亿亩，划定基本草原9.3亿亩。
四是草原畜牧业生产实现新发展。草原畜牧业是牧区重要的支柱产业。牧区各地按照“禁牧不禁养、减畜不减收、减畜不减肉”的要求，在改善草原生态环境的同时，加强人工草地和牲畜棚圈等基础设施建设，推行划区轮牧和舍饲圈养等。2009年以来，在牧区实施牲畜品种改良补贴，累计改良覆盖面超过50%。大力推进标准化规模养殖，加快转变草原畜牧业生产方式，2012年，牧区出栏50头牛和100只羊的规模化比重超过30%，略高于农区水平，现代草原畜牧业建设迈出坚实步伐。
2012年，全国268个牧区半牧区县牛肉、羊肉、奶类、毛绒产量分别达到138.78万吨、132.75万吨、973.86万吨和23.14万吨，比2009年分别提高9%、10.2%、19.3%和13.4%。
五是农牧民收入实现新提高。增加农牧民收入是保护生态和发展生产的出发点和落脚点。这几年，我们坚持一手抓生产方式转变，一手抓强牧惠牧富牧政策完善，促进产业增收和政策增收，全国268个牧区半牧区县农牧民收入持续稳定增长。
2012年，农牧民人均纯收入达到5924元，比2009年增加1730元，增幅为41.3%；其中，牧民人均草原补奖等政策性收入达到700元，占牧民人均纯收入的11.8%。2009年国家启动实施游牧民定居工程，截至2012年累计定居游牧民户数达到35万户，占游牧民总户数的80%，牧民群众的生产生活水平大幅提高。草原工作取得骄人的成绩实属不易，是用辛勤和汗水换来的。这几年，全体草原工作者，在各级党委政府的重视和支持下，抓大事、谋长远，打基础、建体系，转作风、强落实，把工作主战场放在草原上，把政策着力点聚集在草原上，踏石留印，经验值得认真总结和长期坚持。概括起来讲，草原工作做到了“五个始终坚持”，
一是始终坚持将推动扶持政策出台作为加强草原工作的根本依靠，不断完善草原牧区扶持政策；
二是始终坚持将完善法规制度作为加强草原监理工作的基础保障，不断健全执法监督体系；
三是始终坚持将科技创新推广作为加强草原畜牧业发展的内生动力，不断提升科技支撑水平；
四是始终坚持将夯实基础设施建设作为加强草原防灾减灾的重要抓手，不断增强应急反应能力；
五是始终坚持将内部联动和外部协作作为推动工作的有效途径，不断凝聚事业发展合力。在此，我代表农业部，对草原工作取得的成绩和经验表示祝贺！向关心支持草原工作的各部门、各单位和社会各界表示衷心的感谢！向奋战在全国草原工作战线的全体干部职工、草原科技工作者和广大农牧民群众致以亲切的问候！二、分析新形势新要求，增强做好草原工作的责任感和使命感党的十八大吹响了大力推进生态文明建设的号角，规划了建设美丽中国的宏伟蓝图，草原保护建设事业迎来了新的历史机遇。以国家建立草原生态保护补助奖励机制、国务院出台促进牧区又好又快发展的文件和召开全国牧区工作会议为标志，草原工作迈入了一个全新的发展阶段。对草原工作取得的成绩要有客观认识，对新形势新任务要有冷静分析。（一）草原植被加快恢复、草原生态环境明显改善，但草原生态总体恶化的形势依然严峻。近年来，草原生态修复速度明显加快。2012年全国草原监测结果显示，全国草原综合植被盖度为53.8%，比上年提高了2.8个百分点；鲜草产量10.5亿吨，较2009年提高了11.2%；重点天然草原牲畜超载率23%，较2009年下降了8.2个百分点。特别是退牧还草等工程建设成效显著，与非工程区相比，工程区草原植被盖度提高10个百分点以上，牧草高度提高40%以上，鲜草产量提高50%以上。
但也要清醒的认识到，全国中度和重度退化草原面积仍占1/3以上，已恢复的草原生态仍很脆弱，全面恢复草原生态的任务仍然十分艰巨。随着工业化、城镇化的发展，草原资源和环境承受的压力将越来越大，实现草原牧区经济发展与生态改善相协调，还需要加倍努力。（二）草原畜牧业生产方式逐步转变、持续发展势头较好，但牧区经济社会发展相对落后的局面尚未得到根本改观。近年来，牧区各地积极推行禁牧休牧轮牧制度，着力加强草原畜牧业基础设施建设，大力推行舍饲半舍饲生产方式，逐步探索建立了家庭牧场、牧业合作社、规模化养殖小区等多种现代草原畜牧业经营主体和发展模式，草原畜牧业综合生产能力明显提高。全国268个牧区半牧区县（旗）牧业人口占全国总人口数量的1.2%，生产肉类占全国的5.5%、生鲜乳19.6%、羊毛49.5%、羊绒47.6%。但也要清醒的看到，草原牧区面积大、底子薄、基础差，草原畜牧业生产方式粗放，一些高寒易灾牧区牲畜“夏饱、秋肥、冬瘦、春亡”的局面尚未根本扭转。与农业相比，草原畜牧业的物质技术装备水平更低，抵御风险能力更弱；与农区相比，牧区的公共服务成本更高，统筹城乡发展难度更大。加快转变草原畜牧业生产方式，促进牧区经济社会持续健康发展，缩小牧区与农区发展差距，任重而道远。（三）农牧民收入稳步增长、生产生活条件持续改善，但农牧民持续稳定增收难的问题还比较突出。在党中央、国务院的关怀和强牧惠牧富牧政策的支持下，特别是退牧还草工程、游牧民定居工程以及草原补奖政策的实施，使农牧民群众的生产生活条件得到了显著改善，农牧民收入持续较快增长。但与农民相比，牧民持续增收还面临着许多特殊的困难。牧民的收入来源单一，50%以上的收入来自草原畜牧业；牧民转产就业渠道窄，增加工资性收入的难度较大；牧民生产生活成本较高，生产生活基本支出是农民的2-3倍。在国家不断加大草原生态保护力度，推动草原畜牧业转型发展的过程中，牧民群众还将面临着生产成本进一步增加的压力，实现持续稳定增收难度很大。总的看，草原新政已为牧区发展打下了坚实基础。面向未来，牧区发展任务更加艰巨，对草原工作也提出了更高要求。第一，建设美丽中国，对草原生态保护建设提出了新要求。
党的十八大报告把建设生态文明提高到五位一体总布局的高度，提出了要努力建设美丽中国。我国有60亿亩草原，约占国土面积的2/5。显然，没有美丽草原，没有美丽牧区，就没有美丽中国。草原作为我国陆地面积最大的绿色生态屏障，在防风固沙、保持水土、涵养水源、调节气候、固氮储碳、维护生物多样性等方面具有极为重要的战略地位，是生态文明建设的主阵地。建设生态文明，要求我们必须从生态立国、生态兴邦的大局出发，切实把保护草原生态作为生态文明建设的重要任务奋力推进，加快推进草原生态修复，为建设美丽中国创造更好生态条件。
第二，发展现代农业，对加快发展现代草原畜牧业提出了新要求。坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进“四化同步”的基础和难点在于加快推进农业现代化。这既是转变经济发展方式、全面建成小康社会的重要内容，也是提高农业综合生产能力、增加农民收入的必然要求。作为现代农业重要组成部分的现代草原畜牧业，目前正处于转型关键期，我们必须按照科学发展的要求，用现代的经营理念指导产业发展，用现代的技术手段提升生产水平，用现代的设施设备改善经营条件，用现代的科学文化知识武装农牧民头脑，推动草原畜牧业向劳动生产率高、资源利用率高、运行质量高、社会经济生态效益好的现代产业方向转变。具体来说，就是要加快推进草原畜牧业实现牲畜良种化、饲养科学化、生产组织化、经营产业化，坚定不移地走生产、生活、生态和谐的质量效益型发展道路。
第三，全面建成小康社会，对加快解决“三牧”问题提出了新要求。到2020年我国全面建成小康社会，草原牧区是难点，更是重点。没有农牧民的小康就没有全国人民的全面小康。草原牧区大多分布在干旱半干旱和高寒高海拔地区，自然条件恶劣，自然灾害频繁，经济社会发展相对落后，更需要采取综合措施，迎头赶超。“三牧”问题比“三农”问题更为复杂，解决“三牧”问题的任务更加艰巨。实现全面建成小康社会的宏伟目标，要求我们必须以更大的决心、更强的力度、更实的举措，努力破解“三牧”发展难题，促进“三牧”问题和“三农”问题的协同解决，实现草原牧区与全国同步建成小康社会。
第四，依法治国和建设法治社会，对加强草原法制建设和依法治草提出了新要求。法治是治国理政的基本方式。草原工作必须做到有法必依、执法必严、违法必究。尽管草原立法和执法监督工作取得了积极进展，但草原法律法规不够完善、执法依据不够充分的问题仍比较突出，草原执法机构和队伍状况尚不能适应和满足依法治草的实际需要。实现依法治草，要求我们必须努力提高运用法治思维和法治方式保护草原生态、促进草原畜牧业发展的能力。要进一步推进草原立法进程，加快制定《基本草原保护条例》等配套法规规章，不断强化草原执法监督体系建设，提高执法监督能力和水平。同时，要以草原司法解释颁布实施为契机，进一步加强草原行政执法与刑事司法的衔接，努力形成行政执法部门与司法机关共同打击草原违法犯罪行为、共同保护草原的新局面。三、明确思路，坚定目标，切实做好草原保护建设重点工作新时期草原保护建设工作要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大精神，坚持“生产生态有机结合、生态优先”的基本方针，以实现草原生态持续改善、现代草原畜牧业持续健康发展和农牧民持续增收为目标，以完善草原承包经营制度和落实草原补奖政策为核心，以落实草原保护制度和强化草原执法监督为保障，以实施草原生态建设项目和加强草原基础设施建设为抓手，加快推进草原生态修复，加快推进草原畜牧业生产方式转变，为实现草原牧区又好又快发展、全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国作出积极贡献。发展目标是，力争到2015年，基本完成草原确权承包和基本草原划定工作，初步实现草畜平衡，草原生态环境明显改善，草原畜牧业生产方式加快转变。到2020年，全面实现草畜平衡，草原生态步入良性循环轨道，草原畜牧业向质量效益型转变取得重大进展，牧区经济结构进一步优化，农牧民生产生活条件全面改善，基本实现全面建成小康社会的目标。当前和今后一段时期，要重点抓好以下几方面的重点工作：
（一）明确草原权属，进一步完善草原承包经营制度。这是落实草原各项政策的前提。要切实按照“权属明确、管理规范、承包到户”的要求，扎实推进草原承包经营落实和完善工作。要按照面积、地块、证书、合同“四到户”的原则，进一步规范草原承包管理，加快划定基本草原。继续推进草原管理信息化建设，开展草原承包经营权确权登记试点，推进草承包确权登记工作。探索建立严格的工商企业租赁牧户承包草原的准入和监管制度，保护农牧民合法承包草原的权益。
（二）加快落实进度，确保草原补奖政策实施效果。今年是草原补奖政策实施的第三年，也是政策落实第一个周期的承上启下的一年。各地要坚决贯彻落实已确定的禁牧任务5年一个周期的规定，不能随意解禁，确保禁牧封育成效。要不折不扣地将各项补助资金兑现到草场牧户，调动牧民草原保护的自觉性和积极性，真正实现“禁得了、退得下、稳得住”。要加大对草原禁牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，对违反有关管理规定的行为坚决予以纠正，切实巩固政策落实取得的成果。要抓紧开展政策实施效果评估，及时提出强化政策的建议。
（三）转变发展方式，加快推进现代草原畜牧业发展。要抓住加快建设现代畜牧业的机遇，建设饲草基地，调整饲养方式，促进天然放牧向舍饲、半舍饲转变，推动农牧结合，形成牧区繁育、半牧区和农区育肥的生产格局。要着力改善饲养条件，推进标准化生产和适度规模经营，加强牧业科技自主创新和先进适用技术推广，强化科技支撑和服务保障，提高草原畜牧业的生产水平。要加快培育养殖大户、家庭牧场、牧业专业合作组织等新型经营主体，积极引导龙头企业在牧区发展特色养殖基地，提升草原畜牧业的经营管理水平。要加快完善防灾减灾体系，提高草原畜牧业抗风险能力，最大限度减轻灾害对草原畜牧业的影响。
（四）强化执法监督，依法打击草原违法犯罪行为。草原执法监督是依法治草、保护草原建设成果、维护农牧民合法权益的根本保障。要以草原司法解释出台为契机，加快建立行政执法与刑事司法的衔接机制。对破坏草原资源涉嫌构成犯罪的行为，要及时移送司法机关追究刑事责任，对判决结果及时进行通报曝光，进一步增强草原执法的威慑力。要积极争取支持，加快推进草原执法监督体系建设，改善执法装备条件，提高执法监管能力。在实施草原补奖政策的省区，要加强草原管护员队伍的建设和管理，保障草原管护员在第一线发挥保护草原的作用。要进一步加强对草原征占用的管理工作，切实依法审核，严格控制草原非农使用。
（五）夯实基础建设，提高草原监测和防火防灾能力。草原监测是基础工作，防火防灾是重大职责。各地要依托国家级草原固定监测点建设，建立健全草原监测工作体系，充实监测人员，强化技术培训，加强装备和条件建设，逐步形成布局合理、设施完善、管理规范、数据精确的草原监测网络，提高草原监测工作能力。要层层落实责任制，将草原防火、鼠虫害防治和应对草原雪灾旱灾工作列入政府的重要工作日程，不断加大对防灾基础设施建设的投入力度，增强草原灾害预警和应急反应能力，最大限度地减少草原灾害造成的损失。
（六）创新发展思路，加大南方草地保护建设力度。我国南方草地面积约10亿亩。与北方草原一样，南方草地也是我国草原资源的重要组成部分，南方草地的保护建设也是生态文明建设的重要内容。与北方的“以草定畜”不同，南方草地保护建设要“反弹琵琶”，走“以畜带草”的路子，通过大力发展草食畜牧业、合理开发利用草地，达到保护生态环境、促进农牧民增收的“双赢”。南方各地要积极争取政府支持，切实开展草原资源调查工作，摸清本地区草地资源分布状况，明确草地权属，将草地资源的开发利用列入当地的发展规划，切实加大保护建设力度。四、创新机制，强化落实，以更加扎实的作风开创草原保护建设工作新局面我国草原工作的内外部环境已发生了深刻变化，总体形势对加强草原保护建设十分有利，草原工作迎来了新的发展机遇期。但是，草原工作面临的是艰苦恶劣的自然环境条件，面向的是文化传统各异的各族农牧民群众，面对的是错综复杂的人口、资源和环境矛盾，没有高度的责任感和使命感，没有顽强坚韧的意志力和战斗力，没有真诚的投入，是无法想象的。因此，各地要清醒认识草原工作的重要性、艰巨性和复杂性，增强推进草原工作的自觉性、前瞻性和预见性。以为民务实清廉为主要内容的教育实践活动即将开展，这就要求我们狠抓作风建设，狠抓工作落实，狠抓机制创新，以更加务实昂扬的精神，扎实推进草原工作再上新台阶。一要深入基层听民声。我国草原牧区大多分布在高寒缺氧、交通不便等自然条件较为恶劣的地区和少数民族地区。与农区的干部相比，草原牧区的干部工作半径更大，服务内容更加庞杂，更需要大家能发扬不怕吃苦、不怕受累、勇于奉献的精神，以更加扎实的作风，带着感情、满怀热情、充满激情地走进草场，深入牧户，倾听牧民的心声，了解基层的实情，把握问题的本质和规律，做好党和国家政策的宣讲员、农牧民困难和需求的记录员、草原工作推进的办事员。各级领导干部要发挥示范表率作用，建立健全领导干部联系基层制度，长期定点联系一个村（嘎查）、一个牧民专业合作社或一个畜牧业产业化龙头企业，深入了解草原生态保护、畜牧业生产、政策落实、牧民生活等情况，以点带面指导工作。
二要狠抓落实强服务。我国草原工作的指导方针已经明确，重点工作已经明确，关键是要狠抓工作落实。要在建立完善抓落实的机制和制度上多下工夫，切实建立起层层抓落实的工作机制、监督机制。要突出重点抓落实，善于抓住“牵一发而动全身”的“牛鼻子”。比如在落实草原补奖政策中，各地要在及时将各种补贴足额发放到农牧民手中的同时，重点抓好禁牧和减畜任务的落实，这是确保草原补奖政策取得实效关键。不能只强调补贴资金发放，不重视禁牧和草畜平衡监管，结果钱都花了，该禁牧的没禁住，该减畜的没减下来，草原继续超载过牧，生态继续恶化，遗祸子孙后代。要按照国务院关于机构改革和转变职能的精神和要求，在积极推进机构职能转变的过程中，进一步强化对基层工作的指导和服务。在落实草原补奖政策方面，及时指导和帮助基层解决政策落实中遇到的困难和问题，确保政策实施取得实效，牧民群众得到实惠。三要强化创新讲协作。加快推进草原工作，需要进一步解放思想，创新工作机制，强化协作配合，形成强大合力。在草原系统内部，行政主管部门、监督管理机构和技术推广机构要树立草原工作“一盘棋”思想，建立统一领导、齐抓共管，分工负责、各司其职的工作机制。行政主管部门要抓宏观、抓组织、抓协调，调动各方面的积极性；监督管理机构要不断强化执法监督，在依法保护草原、巩固草原建设成果方面发挥保障作用；技术推广机构要进一步加大技术推广力度，提高技术服务水平，在提高草原工作科技水平方面发挥支撑作用。要进一步强化与相关部门的沟通协调，建立健全部门之间的协作配合机制。要加强与各级人大、政协的协作配合，扎实推进草原立法、重大政策建议等工作；要加强与发改、财政及相关金融部门的协作配合，在增加草原投入、完善牧区政策等方面争取更多的支持；要加强与司法机关的协作配合，依法打击和惩治破坏草原资源的违法犯罪行为；要加强与国土、林业、环保等部门的协作配合，推进落实草原权属、完善草原承包、规范草原征占用管理等工作；要加强与相关科研单位的沟通指导，努力提高草原生态保护和畜牧业发展的科技水平。四要加强督查重实效。随着草原牧区政策的不断强化和完善，草原的资金多了，如何抓好落实，真正让草原绿起来、草原畜牧业强起来、农牧户富起来，是检验我们工作的试金石。各级畜牧草原部门要进一步建立健全规章制度，落实目标责任，制定行之有效的工作措施，确保政策落实不走样、资金发放不拖沓、措施执行不打折，确保国家草原政策和项目实施取得实效。要继续组织实施好退牧还草、京津风沙源治理、岩溶地区石漠化草地治理等重大工程。各地要按照“目标、任务、资金、责任”四到省的原则，严格按照工程计划任务组织项目实施。要积极落实配套资金，加快工程进度，保证工程质量，严格财务管理，加强设施管护，确保工程持续发挥效益。
同志们，草原工作已经进入了新阶段，做好草原保护建设大文章，是时代赋予我们的崇高使命。我们要在以习近平同志为总书记的党中央领导下，全面贯彻落实党的十八大精神，进一步解放思想，开拓创新，锐意进取，扎实工作，为促进草原牧区又好又快发展、建设生态文明和全面建成小康社会作出新的贡献！附件：农业部情况通报29.CEB
