近些年来的实践一再表明，要促进农业生产稳定发展，确保重要农产品有效供给，最根本的就是必须调动好、保护好和发挥好农民的生产积极性，而在社会主义市场经济条件下要实现这一目标，在政策基点上就必须立足于生产与市场两个“轮子”一起转，依靠市场自我调节和政府调控“两只手”，让农民种粮务农能够获得合理收益。农产品市场调控应由事后调控向做好事前预案迈进，调控品种由粮食向果蔬扩大，调控重点由总量平衡向结构平衡延伸，调控基点由价格过快上涨向兼顾价格过度下跌转变，把我国农产品市场调控提高到一个新水平。
党中央、国务院历来高度重视农产品市场调控工作，近年来在价格、税收、储备和进出口等方面出台的一系列政策措施，对于促进我国农产品市场稳定运行、生产健康发展和保障有效供给发挥了重要作用。但少数地区个别农产品价格大起大落波及全国的现象仍时有发生，农民“卖菜难”和市民“买菜贵”现象依然形成鲜明对比，对人民群众生产生活影响很大。这表明农产品市场问题远未得到根本解决。2013年中央1号文件明确提出要完善农产品市场调控，这是中央基于我国经济社会发展新情况和解决“三农”问题新要求作出的战略决策，必须科学把握农产品市场调控的阶段性特征，厘清事关调控目标及手段机制化建设的基本认识问题，勇于在调控政策设计上迈出崭新步伐。
一、我国农产品市场调控正处在一个关键时期
我国是个农业生产和消费大国，经过几代中国人孜孜不倦、梦寐以求地不懈奋斗，终于在上世纪90年代实现了重要农产品由长期短缺向供求大体平衡、丰年有余的历史性跨越，并为此汇集了政策、科技、投入、人才等多方面的优势资源。随着农业生产的不断发展和农业市场化改革的不断深入，农产品市场波动问题逐渐浮出水面，在注重发挥市场机制作用的同时，针对市场缺陷而采取的农产品市场调控被提上议事日程，以重要农产品最低收购价、临时收储及生猪市场价格调控预案为代表的农产品市场调控政策陆续出台。必须首先看到，我国在实践中探索建立的这些调控办法，对于促进农业生产稳定发展、市场平稳运行，特别是在2007年前后那一轮全球粮食价格暴涨以及2008年底金融危机时全球农产品价格暴跌中得以“独善其身”，都发挥了至关重要的决定性作用。可是，农产品市场并没有就此平静下来，棉花、糖料价格忽高忽低，“蒜你狠”、“姜你军”、“豆你玩”等相继来袭，按下葫芦浮起瓢，过山车式的农产品价格让管理者心急、生产者心虚、消费者心焦，这表明农产品市场调控水平还需要提高，驾驭市场经济的能力还需要增强。
近些年来的实践一再表明，要促进农业生产稳定发展，确保重要农产品有效供给，最根本的就是必须调动好、保护好和发挥好农民的生产积极性，而在社会主义市场经济条件下要实现这一目标，在政策基点上就必须立足于生产与市场两个“轮子”一起转，依靠市场自我调节和政府调控“两只手”，让农民种粮务农能够获得合理收益。这不仅需要国家加大农业补贴力度，而且离不开价格对农业生产和农民增收的激励作用。粮食生产打破丰歉波动的传统周期，2012年实现连续9年增产、连续6年超万亿斤，则是生产促进与市场调控政策有机结合、相得益彰的历史性成就。但是，从我国农产品市场调控的实际情况看，大多是市场中出现了什么问题再去研究什么问题、哪个品种出现了问题就研究哪个品种，在这一背景下形成的政策体系缺乏整体性、前瞻性和内在有机联系，这也是近年来农产品市场波动不断的深层次原因。因此，必须抓住“三农”事业发展大好形势，着眼于当前和今后一个时期我国农业发展总体目标及农业内部结构优化，加强农产品市场调控政策的顶层设计。
不止于此，农产品市场调控水平对整个国民经济通胀预期影响也越来越大。农产品市场一头连着农民收入，一头连着市民生计，可以说是统筹城乡经济社会发展的一块“跷跷板”。近几年，关于农产品价格影响居民消费价格指数多一些、还是居民消费价格指数影响农产品价格多一些的争论不绝于耳。我国作为发展中国家，居民消费恩格尔系数较高，因而居民消费价格总水平中食品价格的权重高，一旦农产品价格涨幅大，就直接表现为居民消费价格指数的提高，这很容易让人们理解为农产品涨价是通货膨胀的直接推手。尽管很多研究已经表明，农产品涨价只是通货膨胀的一种表现而非原因，但不管怎么说，完善农产品市场调控，减少农产品市场剧烈波动，对于支撑整个国民经济健康发展、管理好通货膨胀预期的意义是不言而喻的。
同时，我们必须看到，世界上一些国家农业发展和农产品市场调控的历史进程和实践探索，既昭示着我国农产品市场调控目前正处在一个关键节点上，也为我们深化认识和创新方法提供了很多有益启示。随着传统农业向现代农业发展、工业化和城镇化快速推进，不少发达国家都经历过农产品供给由短缺向过剩、农产品市场由剧烈波动向平稳运行的历史阶段。美国、欧洲和日本、韩国先后在上世纪30年代、60年代、80年代遭遇了农产品特别是鲜活农产品市场剧烈波动引发的一系列社会问题，进而迫使他们进行系统设计和政策创新，在农产品市场调控机制和法制建设上迈出了历史性步伐，并成为这些年来稳定农产品市场经久不衰的利器。但是，在这个大背景下，我国很多鲜活农产品在缺乏市场调控的情况下“裸生产”，根本谈不上与全球农产品同台竞争。因此，牢牢把握我国促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的重要时点，在战略层面深化对农产品市场调控的认识，大胆创新农产品市场调控办法，对于发展现代农业、健全重要农产品供给保障机制、促进整个国民经济健康发展都是一项紧迫而重要的任务。
二、我国农产品市场调控应厘清的几个认识问题
随着社会主义市场经济体制的不断健全及农业市场化水平的不断提高，农产品市场通过市场机制自我调节和修复波动的能力也在不断增强，但同时市场缺陷也逐步显现出来，反而更强化了对农产品市场调控的需求。可以说，在这些年的实践中，我们积累了很多农产品市场调控的经验，当然也有不少教训。但总体上讲，到目前为止，除了制定了较为完备的重要农产品最低收购价政策执行预案并探索临时收储制度以外，对多数农产品特别是鲜活农产品的市场调控还基本处在空白阶段。农产品市场调控的时机、节奏、重点和力度等一系列问题还需要进一步系统研究和梳理，调控政策设计及实施层面的科学性和有效性还比较差，因而还不可能完全摆脱事后调控、被动调控、调控过度或调控缺位等尴尬境地。从根本上讲，这主要是我们在农产品市场运行及调控方面，还存在不少似是而非的模糊认识。
首先，农产品价格总体趋涨正常吗？
从世界范围看，一个国家的工业化和城市化，特别是工业化和城市化加速时期，往往会伴随着农产品价格明显上涨的过程。由于新全球化催生了发达国家产业资本向发展中国家转移，使发展中国家获得了前所未有的工业化动力，促使发展中国家工业化速度和人均收入水平提升速度加快，导致发展中国家的各种大宗产品消费规模不断扩大。目前，我国的工业化还处在中期阶段，完成工业化还需要若干年的时间，而且在同步推进城镇化。我国的人口高峰是在2030年，也就是说未来近20年，人口还会继续增长，在全面建成小康社会进程中，人均收入水平也会继续显著提升，需求因素当然会继续刚性增长。同时，耕地、水资源的稀缺性将进一步显现，人口红利也在逐步弱化，这必然会推高农业生产成本，从而对农产品价格走势形成硬支撑。因此，从长期趋势看，农产品价格总体上涨是必然的、正常的。
其次，是不是农产品价格波动就要调控？
农业生产最大的特点是自然再生产与经济再生产相互交织的过程，这决定了农产品供求关系及市场表现必然受到季节、气候、周期等多重因素的影响。但现在也有一种倾向，试图忽视农产品的这种特殊性，对农产品市场调控提出了近乎苛刻的要求与期待，甚至希望能够调控“完美”到“静如止水”的程度，这必然影响到调控目标及政策设计本身，进而对市场正常运行和发挥市场自我调节功能带来负面影响。据有关机构测算，我国猪肉、鸡蛋价格波动的72.5%、52.2%来自周期性因素，而蔬菜、水果价格波动的58.6%、56.8%则来自季节因素。而要减少这些波动，就必须依靠农业生产条件改善、贮藏保鲜设施技术提高、流通模式改进等措施，促进均衡上市，但这些问题涉及到整个社会经济实力增强、科技进步等多个方面，这必然是一个长期的过程。因此，现阶段的农产品市场调控必然是“有限的”，而不是遇有波动就“出手”，那样必然走入“全能政府”、干扰市场正常运行的死胡同。
第三，我国农产品价格水平是高还是低？
评价我国农产品价格水平高低，前提是必须确定比较标准，我们习惯上作两方面的比较：一是与以前的绝对价格水平比较，很容易就得出价格大幅度上涨的结论。譬如，农业部编制的全国农产品批发价格指数，2012年达到196，比2000年上涨了近一倍，可如果剔除价格因素，12年里农产品价格水平年均涨幅只有3.3%。二是与世界上农产品出口大国比较，也很容易得出我国农产品价格水平并不低的结论。殊不知，这一比较的主要意义在于考察农产品国际竞争力。在农产品市场调控问题上，不宜笼统地讲农产品价格高或低，至少要考虑三方面的因素：一是要与农业生产成本比较。近几年农民出售农产品的价格涨幅远低于农业生产成本的增幅。2011年与2007年比较，我国农产品生产者价格指数增长了43.9%，而同期小麦、玉米、稻谷三种粮食亩均生产成本提高了64.5%，大豆、花生、油菜籽亩均生产成本提高了68.1%，棉花亩均生产成本提高了63.4%，养猪成本每头提高了47.9%，大中城市蔬菜亩均生产成本提高了41.7%。二是要与市民收入水平比较。2011年，我国城镇居民家庭人均可支配收入比2000年提高了2.47倍，而全国农产品批发价格指数同期仅上涨了88.8%。三是要与生产经营方式相近的国家或地区比较。实际上，日本、韩国不少农产品价格水平大约是我国的6~10倍。
第四，我国农产品供求关系是否只有短缺和平衡两种情况？
纵观近年来我国农产品市场波动的品种，主要集中在蔬菜、水果等鲜活农产品上。值得反思的是，早在十多年前分析鲜活农产品市场波动时，大多就把主要原因归咎于信息不灵，并为加强信息采集、整理、分析做出了艰苦努力，可至今我们依然不得不面对这些产品市场剧烈波动的困扰，这逼迫我们不得不把目光重新聚焦到这些产品的供求关系上。2011年与2000年比较，我国蔬菜播种面积扩大了28.9%，水果产量增加了2.66倍。而耐人寻味的是，2000年以来，城镇居民家庭人均全年购买鲜菜、鲜瓜果的数量则一直分别稳定在116公斤和55公斤左右，农村居民家庭平均每人蔬菜消费量反而从106.7公斤下降到89.4公斤，只有瓜果及其制品消费量在11年后增加了16.3%。从这个角度分析，可以肯定我国已经度过了蔬菜、水果短缺的年代，而在这些农产品生产快速增长的同时，如果不能同步加大国际市场的开拓力度，从总体上平衡供求关系，出现阶段性、区域性、结构性过剩就是自然而然的事情了。当然，我们还不能据此简单判定，我国蔬菜、水果生产已经总体过剩，但供求关系确实今非昔比，只有认识到这一点，不再讳言“过剩”，直面“富足的烦恼”，农产品市场调控才有可能站在新的起点上。
最后，农产品价格水平怎样兼顾农民和市民两方面的利益？
现阶段衡量农产品价格水平是否合理，除了考虑农产品生产成本及农民合理收益等因素外，更多时候考虑了城市居民的感受，甚至把市民对农产品价格的反应强烈程度作为是否采取农产品市场调控措施的一把尺子，其实质是把农产品价格作为了平衡农民和市民利益的基本工具，但实际上是很难把握的，在操作层面上调控政策往往变成了“调高”不“调低”，更多顾及了市民的感受，而对农民的感受没有给予足够关注。从国际上看，农产品市场调控的政策取向都是放在促进市场均衡和保护农民合理收益上，更多时候反而是“调低”不“调高”，对农产品涨价不进行过多干预，而是更多采取提高最低收入保障线、增加离退休工资、发放涨价补贴、建立食物券计划等方式，减少农产品价格过快上涨对低收入群体生活的影响，从而使农产品市场调控的目标更加集中、措施更有针对性。
三、我国农产品市场调控要勇于创新政策工具
综上分析，我国农产品市场调控正处于一个关键时期，应该从我国国情、农情出发，借鉴市场经济发达国家农产品市场调控的经验和做法，大胆创新农产品市场调控政策工具，积极推动农产品市场调控由事后调控向做好事前预案迈进，调控品种由粮食向果蔬扩大，调控重点由总量平衡向结构平衡延伸，调控基点由价格过快上涨向兼顾价格过度下跌转变，把我国农产品市场调控提高到一个新水平。重点应该从以下几个方面入手：
一是在农产品市场调控中坚持“三分法”，抓紧建立鲜活农产品市场调控目录制度。
从世界范围看，由于各国农产品供求关系及品种差异，在农产品市场调控重点及制度设计上也存在不小的差异，但一个共同特点都是把粮食尤其是口粮作为政策扶持和调控的重中之重，同时对于蔬菜、水果等鲜活农产品，都不约而同地先后确立了调控的重点品种。美国重点调控洋葱、西红柿、马铃薯、梨、柑橘、葡萄等35种蔬菜、水果及特色农产品；欧盟则明确菜花、西红柿、苹果、葡萄等16种果蔬产品可享受不上市补贴；日本中央政府重点调控萝卜、白菜等14种关乎民生的大宗蔬菜，要求地方政府重点调控菜花、芹菜等34种常见蔬菜；韩国对萝卜、白菜、西瓜等8种与民众生活密切相关的农产品，在批发市场交易中提供全额包装和物流设备利用费，免收垃圾处理费，并分配在最佳竞卖区。从对人民群众生活重要程度、供求关系及调控状况等方面综合考量，我国农产品可以分为三大类：一是粮食类，重点包括小麦、稻谷和玉米，事关国家粮食安全和社会稳定，在生产扶持政策基础上，已经建立起一套以关税、配额及最低收购价、临时收储为核心的市场调控办法。二是外贸依存度高的重要农产品，其中棉花进口量虽然较大，但基本上是两头在外，大进也大出，进口的棉花多在加工后又出口，国产棉花基本能够满足国内消费需要，在进口配额及滑准税政策调控下，对国内消费冲击有限；大豆市场外贸依存度超过60%,而且只有3％单一关税政策，缺乏调控手段，关键是如何把握进口的时机、节奏、方式，发挥正向“大国效应”，以满足国内需求。三是鲜活农产品，这类产品市场运行状况及价格水平主要取决于国内供求关系，也是目前我国农产品市场调控的薄弱环节。分品种看，生猪产品已经建立了市场价格调控预案制度，供给长期偏紧的牛羊肉价格关键取决于生产发展情况，而在蔬菜、水果市场调控方面则还是个空白。因此，现阶段应在坚持完善前两类农产品市场调控政策的基础上，重点研究建立鲜活农产品市场调控办法，当务之急是尽快研究建立蔬菜、水果市场调控目录制度，明确按照“有所为有所不为”的原则，分别确定调控的重点品种，并根据优势区域布局确定调控的主产区，从而锁定农产品市场调控的重点品种和区域，也向市场释放明确的信号。
二是推进农产品市场调控法律法规建设，尽快建立鲜活农产品市场调节基金。
市场经济发达国家在调控农产品市场实践中都先后在法律法规层面建立了相应的制度。美国1937年《农业市场协议法案》规定：农业部长有权发布水果、蔬菜和特色农产品市场命令，帮助生产者解决他们个人单独无法解决的市场问题，包括因农产品集中上市而造成的滞销卖难问题。欧盟1962年起就建立了一套针对果蔬滞销的制度，在必要时欧盟将要求生产者对部分产品进行销毁处理，但同时向生产者提供一定补贴，这是欧盟果蔬产品生产补贴制度的基础和核心。日本政府于1966年制定了《蔬菜生产和市场稳定法案》，逐步建立了有效的价格稳定和蔬菜农户收入补贴制度。韩国由政府捐款、基金投资收益、按其他法律规定所收缴的资金以及其他基金的捐款，建立了农产品价格稳定基金，用于扩大农水产品销路、调节供需及稳定价格。我国应在研究完善目前农产品市场调控政策的基础上，抓紧研究制定相应的法律法规，一方面把针对粮食等重要农产品行之有效的最低收购价、临时收储等政策上升到法律层面，一方面为搞好蔬菜、水果等鲜活农产品市场调控建立法律依据和制度框架。同时，研究创新工作思路和机制，从财政支持、社会资本及生产者组织等多个渠道募集资金，尽快建立价格调节基金，在价格过低时补贴农民，在价格过高时补贴市民。在调控操作层面上，要借鉴国外的做法，在价格过低时按照确定的调控目录和主产区，开展通过专业大户、家庭农场、合作社实施补贴的试点，在取得经验后适时推广，而试图通过分散的小农户去落实这些政策将是十分困难的。
三是研究制定农产品营销促销战略，探索适合我国特色的农产品流通模式。
我国农产品市场波动不仅与农产品市场供求有直接关系，而且与传统的生产经营方式有直接联系。在计划经济惯性思维和工作方式下，目前在国家层面、具体到省级乃至主产县级层面上，对生产有比较好的规划设计及推进办法，但与之相匹配的市场营销研究规划及措施则明显滞后甚至空白。农产品尤其是鲜活农产品营销促销还没有提高到战略层面予以认识和推进。这导致科学的生产布局规划没有相应的市场营销策略呼应，严重弱化了农产品产销衔接契合度，并放大了市场波动，增加了市场调控的难度。因此必须认真研究并科学规划全国及主产区农产品特别是特色农产品的目标市场，并对目标市场容量进行科学测算，综合考虑竞争性、替代性产品等各相关因素，在此基础上依托农民专业合作组织，指导农户进行科学生产经营决策，合理安排生产规模，这是做好产销衔接和市场调控的基本前提。同时对于适合我国农业生产经营方式的农产品流通模式进行认真研究，在促进农产品流通方式多样化、现代化的情况下，要参考日韩等流通模式，以农产品批发市场为核心，加快扶持推进有利于提高流通效率、降低流通成本的流通模式，为搞好农产品市场调控奠定运行基础。
四是加强农产品监测预警等基础性工作，搞好农产品市场预期管理。
围绕农业产前、产中和产后全产业链，着眼于国内国外两个市场，健全重要农产品监测预警机制，加强和完善农产品信息统计发布制度，改进面向生产者、经营者和消费者的信息服务，及时对农业生产及农产品市场状况进行准确研判和科学解读，合理引导重要农产品市场运行。同时，从调控目标出发，加强对农产品市场调控政策执行情况的跟踪与评价，研究建立市场调控评估制度，尽快形成农产品市场调控政策的自我校正及持续优化机制。
