党的十七大报告指出，要积极探索农村集体经济的有效实现形式，发展农民专业合作组织。2008年~2009年中央一号文件要求，全面贯彻落实《农民专业合作社法》，扶持和加快农民专业合作社发展。2009年国务院《政府工作报告》提出，要大力支持农民专业合作社为农村经济发展提供多种形式的生产经营服务。中央一系列决策和方针政策昭示，发展农民专业合作社已经成为我国现代农业制度建设的重点内容和努力方向，成为推进新农村建设中，贯彻科学发展观的具体体现和战略举措，成为农村经济兴旺发达，农民走上更加富裕生活状态的现实选择和必由之路。本文对陕西渭南农民合作经济组织存在的问题进行了调查分析，并提出对策建议。
一、渭南市农民专业合作社发展的基本情况及特点
渭南是陕西重要的农副产品生产基地，农业人口392万人，占比72.32%。2008年全市农业总产值167.34亿元，占GDP的32.36%。2007年7月1日，《农民专业合作社法》实施后，渭南市农民专业合作社迅猛发展，已经由“单纯的松散型协会”向“紧密型专业合作社”快速转变，成为推动新农村建设的生力军。截至2009年3月末，渭南市在工商部门注册登记的农民专业合作社已达1018家，占全省的28%，居第一位，并呈现加速发展态势。目前，加入农民专业合作组织的农民会员15290人，占全市农村人口的0.39%，其中：农民会员13118人，占比85.79%。全市农民专业合作社的资产总额达36037.96万元。注册资金3000万元的大荔县秦东大正棉花专业合作社是目前全省注册资金最高的农民专业合作社。2008年全市农民专业合作社实现盈余约300万元。
农民专业合作社承担的主要任务有：制定组织内部生产发展规划，协调解决会员生产发展资金，统一组织管理生产，统一对外谈判口径，批发价购买饲料化肥农药和生产资料、原料，统一进行产品收储销售，统一聘请技术管理人员等。成熟的农民合作社在群众中有较强的号召力，特别是在局部地域、部分产业的运作和发展，带动和引导了农民由个体、分散经营向联合、协作、规模化方向快速转变，实现了信息、技术、服务、市场、资源共享，降低了生产成本，提高了经济效益。
渭南市发展比较好的农民专业合作社有以下四个方面的共同特点：一是组织制度健全，法律地位明确。这部分专业合作社制定有较为规范的组织章程和财务管理制度，设立了会员大会、理事会、监事会等符合《农民专业合作社法》要求的组织机构。二是内在联系紧密，服务保障到位。大部分合作社内部运行机制比较规范，规定了会员的权利和义务，建立了合作社和会员的利益保护机制，抵御市场风险的能力比较强。三是产业基础较好，影响带动力强。合作社的组织者或带头人基本为从事相关产业多年、有丰富的专业生产技术和市场销售经验能人或龙头企业等。部分专业合作社还拥有自己的产品商标或通过了无公害农产品(11.06,0.66,6.35%)基地认证等专利。四是合作领域拓宽，合作内容增加。农民专业合作社合作领域已从种植、养殖扩大到运销、加工、贮藏、资源开发、水利建设、农机服务、工艺品生产等多个方面。合作内容已经从提供生产、加工、仓储、运销等单项服务，发展到提供技术信息和实行产供销综合服务。
二、渭南农民专业合作社运行中的问题及原因分析
从渭南市目前情况看，农民专业合作社发展迅猛，但还处在起步和初级发展阶段，存在一些问题值得关注和重视。
（一）运作不够规范。部分合作社组织章程制度不健全，民主管理、民主决策不完善。有些已注册登记的农民专业合作社章程不规范，理事会、监事会职责不清，会员权利、义务不明。有些合作社运作和管理随意性大，理事会、监事会流于形式，作用不能在日常管理中得到体现。有些合作社设立登记不规范，有证无牌，或是注册资金与实际出资不符。有些合作社只办理营业执照，无生产、办公场地，不具备开业资格等。
（二）定位出现偏差。调查中发现，部分合作社办社方向不明确，办社目的是为了争取国家优惠政策，得到项目资金、贷款支持或取得征地等方面的便利，导致部分“空壳社”、“家族社”。部分合作社“领头羊”以合作社名义控制资源产品，将合作社演变为个人或部分人牟利敛财工具。个别合作社被龙头企业掌控，在决策权力和运作方向上产生偏差，农民会员利益得不到保障。还有个别农民专业合作社无实际业务运作，通过非法集资或变相吸收存款进行资金借贷等。
（三）管理机制薄弱。目前农民专业合作社在制度约束、财务约束、合同约束、利益分配和风险调节等机制等方面还很不健全、不完善。主要表现为：农民合作组织与农户的关系绝大部分是“松散型”的一次性买断关系，对加工、销售环节所得部分利润返还农户的较少，不能形成长期稳定的购销关系。部分入社的会员市场意识、合作意识淡薄。在已签订销售协议的情况下，遇到农产品价格上涨，不按订单和合同要求直接把农产品卖给商贩，导致合作社面临违约责任风险。
（四）市场竞争力弱。一是现有农民专业合作社入会人员数量不到二百分之一，总体规模小。世界银行研究的数字表明，2004年中国农户的2%~3%是农民专业合作社的会员。美国和欧盟，80%以上的农户都参加了1个以上的合作社，农民33%以上的生产资料和农产品通过合作社采购和销售。日本入会农户占农户总数99%以上，通过农协销售的农产品、购买的生产资料分别占91.4%、74.1%。二是合作社90%以上在村组范围内组建，规模比较小，带动力有限；75%以上集中在初级产品生产、销售环节；50%以上合作经济组织基本是对过去的种养和销售方式在一定范围内的集中或整合。三是发展较好的合作社，多为区域分割，业务内容和产品服务品种单一的专业合作社，风险大，投资失败，一损俱损。
（五）资金严重短缺。目前，渭南市1018家农民专业合作社中，有30%注册资金低于5万元，只有10%专业合作社注册资金超过百万元。50%左右的农民专业合作社无固定资产。大部分专业合作社在建立基地、开展培训、引进新技术和设备购置等方面资金严重短缺。从渭南农民专业合作社与金融机构的合作情况来看，仅有个别农村专业合作社能为会员提供金融担保服务。金融机构涉农贷款难以满足合作社及农业产业化快速发展的需求。
三、农民合作经济组织规范完善的路径选择和政策建议
与许多发达国家和地区相比，我国的农民合作社发展还处在初级阶段，对于农村合作经济组织发展中存在的问题，应在提倡鼓励扶持其发展中，进行引导规范，通过不断的借鉴、实践和创新，努力使农民专业合作社向生产标准化、产品品牌化、企业规模化、农民知识化、经营市场化的方向发展。
（一）建章立制规范发展。农民专业合作社的组织形式、章程制度和管理模式应在有关部门指导下完善和加强。要按照《农民专业合作社法》的要求，加强规范化管理，健全会员大会，理事会、监事会等组织机构，推行民主管理、民主决策和民主监督，选好带头人，形成良好运行机制，提高农民专业合作社的自我发展能力。
（二）完善利益分配制度。农民专业合作社作为一种特殊的企业,其经营宗旨具有追求公平和效率的双重目标,农民专业合作社的利益分配制度是合作社制度的核心内容和灵魂,能最直接反映合作社的思想宗旨,是农民专业合作社稳定、发展、壮大的关键。要完善会员与合作社的利益分配关系，协调好利润分配中分红与积累的关系，明确以社员为主体的产权制度，确保会员权益的落实，激发农民的合作热情，克服松散性的弱点，使其具有持续的生命力和较强的带动力。
（三）创新形式准确定位。地方政府相关部门应引导农民专业合作社在社会和市场中定准位、定好位。一是要与农村基层组织的行政优势结合起来，引导村社组织把工作重点转移到联合农户组建产销协会闯市场上来，提高市场销售能力。二是与乡（镇）农技服务机构结合起来，积极为会员提供市场信息、优良品种、标准化生产技术等服务，积极利用项目建设为合作社解决发展方面的资金问题。三是积极探索把分散农户和龙头企业联结起来，围绕区域优势产业进行基地建设和市场开拓，提高农户进入市场的组织化程度。
（四）加强政策扶持力度。地方政府要更新理念，对农民专业合作社给以政策扶持，日本、韩国等国家发展合作社的经验，把农民专业合作社作为政府农村政策实施的基层执行机构，利用部分政策资源发展壮大合作社。浙江省对合作社在工商登记及商标注册、财政扶持、税收优惠、信贷支持、人才引进等十个方面确立了具体优惠和扶持政策。西部地区可参照以上做法进行积极尝试。一是进行项目倾斜，可在设定条件的基础上，优先委托对口的合作社实施农业综合开发建设等工程项目。地方性项目的实施可以合同的方式交给协会，用实施的效果对协会予以奖励。二是在税收政策上对协会实行优待制，对初创期的经营行为实行税收减免。
（五）探索建立融资新机制。金融、担保、保险机构要积极探索创新服务方式，简化手续，降低费用，形成支持合力。要倡导并推进建立农村担保、反担保机制，增加担保协会担保保证金，合理确定担保协会贷款担保额度。金融机构对规模较大、资金需求量较大的农民专业合作社可派驻客户经理，或参考浙江等农民专业合作组织搞得早发展快的地区经验。如2007年底，浙江省农村信用合作联社对农民专业合作组织首开贷款授信，12家农民专业合作社获得2300多万元贷款授信；在农民专业合作社发展较好地区，要进一步推进小额贷款公司的试点工作，合理引导民间资本以投资入股的方式对农民专业合作社注资；探索实行土地承包经营权抵押、林权抵押、仓单质押等抵押形式，解决抵押品种类过少的问题。加快农业保险发展步伐，探索建立由经济组织、担保机构担保、保险公司积极参与的，或以农户联保的贷款新机制，分散风险。
