对话背景
在耕地、气候和农民素质设定为既定条件下，农业科技、农村金融和农业保险是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱。其中，我国的农业科技从引进、研发、推广应用到人才、投入等，已经形成了相对完善的体系；但是农村金融和农业保险，至今仍是一片“萧条”的景象。
农业保险，既是现代农业发展的重要保障，也是农村金融健康发展的重要条件之一。2004年至2007年，连续四年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是2007年中央“一号文件”明确要求：“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。”云南省社会科学院研究员赵俊臣认为，落实中央的这一决策，尚有较长的路要走。
我国农业保险的“萧条”景象
记者：长期以来，人们谈到我国农业保险的问题，就会归结为农民缺乏经济实力，买不起；农民缺乏保险意识，不愿买；农民缺乏信用，常骗保。实际情况是怎样的呢？
赵俊臣：这些判断是错误的，并不符合实际。
我国是世界上农业自然灾害较严重的国家之一，灾害种类多，受灾面积广，成灾比例高。近几年农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界平均每年损失(500亿美元左右)的1/4左右。从国内来看，我国每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。频繁而巨大的自然灾害不仅造成农产品供给的减少，而且造成了农业生产的物质条件的破坏。2004年，全国农作物洪涝受灾面积11590万亩，成灾面积6280万亩，受灾人口1.17亿人，直接经济损失600多亿元。2008年初的雪灾，导致电力瘫痪、高速公路和铁路中断，引起世人震惊，农业种植业、养殖业的损失至今尚未统计公布，但是肯定不会小。广大农民抗御自然灾害的能力很脆弱，急需提供风险保障。
记者：那么我国农业保险业目前所面临的主要问题有哪些？
赵俊臣：一是农业保险的覆盖面太小。我国农业保险的覆盖面十分狭窄。有资料显示，目前全国粮食作物的承保比重只有0.01%，棉花0.02%，大牲畜1.1%，奶牛3.6%，生猪0.8%，家禽1.3%，水产养殖2.5%。另据测算，1998—2000年需要补偿的农业损失平均每年为1681.59亿元，通过农业保险平均年补偿为4.5亿元，仅占0.27%。而且，即使这么低的保险，基本上全是农业龙头企业投保并受益，广大农民几乎没有参与，无法通过农业保险得到任何补偿，影响了农业生产的良性循环与健康发展。
我国农业风险的保障水平，同发达国家相比十分落后。加拿大农作物投保面积占总耕地面积的65%左右；日本的农作物投保率高达90%；美国2000年农作物保险承保面积2亿英亩，占可保面积的76%。
二是农业保险的供给主体太单一。2003年以前，我国只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司经营农业保险业务，其中业务量最大的是中国人民保险公司，但2002年农业保险保费收入也仅占公司保费总收入的0.6%。2003年以来，我国先后成立了安信、安华、阳光、安盟等几家专业性的农业保险公司，在江苏、四川、辽宁在等地开展了一系列农业保险的试点。纵观这些农业保险，普遍存在两大困惑：一是经营机制不活，业务拓展不顺；二是受道德风险、逆向选择等的困扰，骗保现象时有发生，农险业务经营困难重重，进而限制了其他商业性保险公司对农险业务的开展。由于农业保险的供给主体缺位，现有的业务仅仅是零星的，当然远远不能满足市场对农业保险的需求。
三是商业保险业务萎缩得太快。商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。原因是：第一，商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾，农民没有交费能力；第二，农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征，追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。因此，农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质，即农业保险缺乏竞争性，存在非排他性和利益外溢现象。正因为此，对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。
自20世纪90年代中期，中国人民保险公司逐步转换为规范的商业保险公司以后，我国农业保险经营的性质也发生了根本性变化。从保费收入来看，1982年我国开始办理农业保险业务，1992年农业保险保费收入增加到8.17亿元，达到历史最高。随后农险业务迅速减少。1993年为5.61亿元，2000年为5.2亿元，2002年为3.41亿元，2003年为2.36亿元，2004年为3.77亿元。其中，2004年农业保险费收入同比减少0.83亿元，下降幅度达到18.04%，农险保费收入仅占财产保险业务保费收入的0.35％。按全国2.3亿户农户计算，户均保费不足2元。再从保险的险种数目来看，也由农业保险开展较快时期的60多个下降到目前的不足30个。
四是农业保险法规建设滞后。农业保险作为一项农业发展和保护制度，对法律、法规的依赖性很强。而我国于1995年颁布、2002年修订的《中华人民共和国保险法》不适用于农业保险；2002年修订的《中华人民共和国农业法》也只是“鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”，并没有新的条文来进一步规范和促进农业保险业务的开展。
在国外，农业保险都具有一定的强制性。日本的有关法律规定，对具有一定经营规模的农户实行强制保险。美国虽对农业保险实行自愿的原则，但美国的《农业保险修正案》又明确规定，不参加政府农作物保险计划的农户得不到政府的其他福利计划，这实际上也是一种强制保险。相比之下，我国农业保险的正规制约仍是一片空白，这与我国农业大国的地位极不相称。
五是政府行为缺位。农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵的职责，而我国政府却长期处于缺位状态，对农业保险的补贴和扶持非常少，也在很大程度上造成了农业保险的举步维艰。
六是现有试验收效较小。为了改变农业保险落后的局面，近年来我国逐步组建了一些专业性农业保险公司，并开展了多种形式的试点工作。2004年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了安信、安华和阳光农业相互保险公司等3家不同经营模式的专业性农险公司；在江苏、四川、辽宁、新疆等省(自治区)，依靠地方政府支持开展了保险公司与政府联办、为政府代办以及保险公司自营等多种形式的农业保险试点工作，开发了多种农业保险品种。然而，以上措施收效并不明显。2006年，尽管全国农险保费收入达8．5亿元，较2005年增长16．2%，但在总保费中的占比仅为0．15%，对农业发展、农民增收的贡献仍然微不足道。
农业保险迟迟发展不起来的原因
记者：我们年年都在说农业重要，从没有听到过不同的声音。但是，农村金融和农业保险至今仍是一片“萧条”景象，我国的农业保险为什么迟迟发展不起来？
赵俊臣：早在改革开放之初，在解放思想的大环境下，主要由农民和基层地方政府为主要角色的农村改革轰轰烈烈，农业保险与农户家庭经营责任制、农村金融、农民经济组织等，都被提到了议事日程，在各地区热火朝天地试验着、探索着。中国人民保险公司从1982年到2003年21年间，使出浑身解数发展商业农业保险，最后却是赔得一塌糊涂，现在除了一些零星的试验项目外，基本上已经不开展农业保险。还有现在的中华联合保险公司，也只能把它的业务范围控制在新疆建设兵团。这些事实都说明，单纯依靠商业保险公司的力量是没法做农业保险的，必须要运用政策性的手段来推动。
应该指出，国家最高决策层对于农业保险、特别是政策性农业保险是重视的，对此早就提出了要求，并且写进了法律。1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过、2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订的《中华人民共和国农业法》第46条，就明确要求：“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则。任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险。”到2006年6月15日，国务院颁布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》，更明确要求“探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系”。
问题在于，在我国至今尚未建立中央决策、法律规定的督导制度。因此，没有机构落实和执行中央的好决策、法律的好规定，也就是人们见多不怪的事情了。
记者：那么，有关部门为什么对于农业保险、特别是政策性农业保险，不持积极态度呢？
赵俊臣：原因之一，在于涉及到拿钱的问题时，谁都往后躲。大凡政策性规定，实际上就是政府财政要拿钱。而政府是由一个个的机关组成，每年的财政预算是一个大体上规定的数目，如果一项支农的项目有了钱，各个政府机关都会出来争着负责；反之，如果一项支农的项目没有钱，各个政府机关都会推脱，谁也不会负责。政策性农业保险就是一项没有说好政府拿多少钱的项目，当然也就没有政府机关会积极了。
原因之二，在于政府机关太多，难以协调。据了解，目前政策性农业保险一般采取的是政府支持、保险公司参与的方式操作。以能繁母猪保险为例，就涉及到畜牧、兽医、防疫、保险、财政和基层乡镇政府和村委会等多个部门和组织。由于其中大多机构都属于平级行政或事业性单位，谁也不服谁，而在缺乏一个统一的领导协调时，在工作中往往不好调度，在执行政策中也经常出现衔接不上的问题。例如，安徽省能繁母猪保险在推行中，就曾出现在给母猪打耳码和建立档案方面各部门的衔接不畅，造成保单迟迟无法出来，给养殖户参保带来了影响。
农业政策性保险新模式及其内容
记者：要改变目前这种状况，应该建立一种怎样的农业政策性保险新模式？
赵俊臣：第一要充分借鉴国外的成功经验。根据世界各国发展农业保险的历史、特点、操作方式和法律制度的不同，农业保险大致可以分为五种不同的模式：一是政府垄断经营模式，如前苏联模式，政府设立专门经营农业保险的机构，并提供部分基金以及大量的管理费用；二是政府主导模式，如美国、加拿大模式，是国家和私营、政府和民间相互联系的双轨制农业保险保障体系模式；三是政府支持下的相互会社模式，如日本模式，民间非盈利团体经营而政府补贴和再保险扶持；四是民办互助模式，如西欧模式，是相互竞争的互助保险社和商业性保险公司承办农业保险，政府不直接参与农业保险的经营，但给农业保险以税收等政策优惠；五是国家重点选择性扶持模式，如亚洲发展中国家模式。
在以上五种模式中，我国学者大多赞同美国农业保险的经营模式。美国的农业保险由联邦农作物保险公司管理，负责对全国性农险险种的费率厘定，对经营农险的商业性保险公司进行指导和检查，提供管理费补贴，国家对农险给予免税和法律支持。2004年，美国各家经营农险业务的保险公司共收入保费41.9亿美元，其中政府对农险的补贴为24.8亿美元。美国这种在政府支持下商业保险公司办理农业保险的模式，在许多国家得到推广和使用。但是，这种模式也存在一定的局限性，主要是从公平角度上看，受益的只有少部分人，如美国有300万农民，仅有约30多万人参加了政府支持的农业保险计划。政府不仅补贴保费，还要补贴管理费，业务规模越大，补贴费用越高。
第二要设计中国农业保险模式的原则。我国是农业大国，农业产业化、区域化、现代化、标准化发展很不平衡，农业保险不可能完全照抄照搬国外农业保险的做法，完全套用一种模式，但也不宜过于多元化、分散化。如果完全由各地分散决策，自行选择农险模式，今后全国整合和统一将是一个大问题。因此，设计中国农业保险模式，应坚持以下原则：一是农民买得起的原则；二是保险机构微利的原则；三是政府合理补贴的原则；四是适度竞争的原则。中国农业保险的新模式，有5个互相联系的方面：一是政府主导，但不包办；二是由若干专业性保险公司办理，但不垄断；三是农民自治组织中介；四是农户和农业企业自愿投保，但不放任；五是商业性保险公司和外资保险公司积极参与，但给予优惠。
记者：您认为中国农业保险新模式的具体内容是什么？
赵俊臣：第一，农业保险的法律法规比较健全。我国1995年颁布的《中华人民共和国保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定。特别是规定的“农业保险由法律、行政法规另行规定”，至今已经14年了，未见配套的法律、法规出台。
在农业保险上，几乎所有农业发达国家和不少不发达国家都制定了专门的法律制度，就政府对农业保险的优惠政策以及具体补贴比例进行规定。学者们一致建议，《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等；规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等，并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行；还应对政府行为予以约束，对政府的管理职能、支持方式、作用和农民的参与方式进行规范，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持；明确农业保险的经营主体应该享受的具体优惠政策，保险双方权利义务，业务经营范围，业务运作(包括保险金额确定、费率形成机制、赔偿办法、会计核算制度、精算制度)，财政补贴险种、补贴标准及计算方法，农业再保险办法等，形成发展政策性农业保险完备的法律、制度保证。
第二，政府要切实担负行政指导责任。政府在推行农业保险时，应该设立一个由各部门参与组成的政策性农业保险领导协调机构，负责统筹协调农业保险涉及单位的矛盾和问题，如：研究农业的风险有多大、各地农作物的风险有多大，研究相关险种，设计保险单，参与费率制订，管理政府补贴资金和大灾准备金，制订农业保险规划、政策等。
第三，新设专门保险公司运作。有的学者建议利用现有保险公司运作农业保险，这是有一定道理的。但是，现有保险公司在乡镇服务的网点少、人员少，有的县支公司一共才十几个人；同时农民又多，且住得分散，如果参保农民到乡镇找不到赔付的地方或找不到相关的责任人，肯定会有怨言，也会影响农业保险的宣传和推广。因此，设立专门政策性农业保险公司势在必行。
第四，组建政策性农业再保险公司。通过再保险机制，最大限度地分散农业风险，分摊损失，消除第一次性保险公司对农业保险的畏难情绪，才能促进农业保险的发展。也可允许其他保险公司经营农业再保险业务，超额赔付部分由政府负担，减少原保险经营者的风险。
第五，依托农民组织中介。我国农民居住具有相对分散、交往不便的特点，这就给办理业务的政策性农业保险公司和商业性农业保险公司，带来人员、时间和业务经费等成本过高的问题。在此，一个可行的办法是，充分利用农村中的农民自治组织联结农民的优势，依托、委托他们办理相应业务。例如，请他们代收保费并参与保险的协调、灾害的查勘、定损理赔等，利用他们对农民相关产品产量、品质的熟识程度，分担一部分工作。
农民自治组织可以是现有村民委员会、村民小组，也可以是农民专业经济组织，还可以根据农民意见而新成立农民组织。这些农民自治组织，都是本乡本土人，“熟人社会”的优点是道德约束力强，农民对他们有一种天然的信任感，而且他们的时间相对较多、时间成本相对较低。让他们作为中介，对于保险公司来说，也就弱化了成本，分散了风险。据报道，许多地方的农民组织都很乐意与政府、保险公司合作，组织农民会员购买保险，提供产前、产中、产后的相关服务，并对保费、费率等认真核算，这样也有利于最大程度保证参保会员的利益。
第六，财政资金支持。对农业保险予以财政支持，是WTO对农业扶持的重要绿色通道。我国应充分利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制。
一是对投保农民提供保险费补贴，提高农民对农业保险的购买力，鼓励其参加农业保险。以美国为例，对不同险种给予不同比例的保费补贴政策，其中，巨灾保险补贴全部保费；多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40%。日本保费补贴比例则依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高：水稻补贴70%，旱稻最高补贴80%，小麦最高补贴80%。我国政府也应根据不同地区的农业生产情况和政府的财政负担能力，提供不同程度的保险费补贴。但保费补贴比例不能太低，太低则调动不了农民参保的积极性，更会在国际对比上体现不了社会主义的优越性；太高则会加大政府的固定补贴支出，国内其它利益集团有意见。根据我国目前的财力状况，可将补贴的范围限定在关系国计民生的农产品如水稻、小麦、大豆、油菜、棉花、生猪、奶牛、羊等的保费补贴上，平均补贴额为保费的50%-60%为宜。
二是对保险公司提供费用补贴，减轻专业保险公司和商业保险公司的费用压力，鼓励其经营农业保险。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%—25%的业务费用(包括定损费)补贴。借鉴发达国家的做法，我国政府也应给专业保险公司和商业性保险公司以适当的管理费用补贴，以鼓励其经营农业保险。
三是建立农业风险准备金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。上述资金来源可以从涉农的国家转移支付中调剂，具体可以研究通过调剂部分农业直接补贴资金、农业税减免份额、农业灾害救济金、财政专项支出等渠道筹集。具体补贴标准、实施办法应由财政、税务部门负责研究。由于自然灾害伴有偶然性和周期性特征，农业保险当年核算所形成的利润可作为风险准备金封闭式管理，以丰补欠，专款专用。
第七，减免农业保险一切税费。在我国，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而我国政府补贴和扶持缺位的情况。
税收减免，是各国扶持农业保险的通常做法。美国《联邦农作物保险法》就明确规定：联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。目前，我国除《营业税暂行条例实施细则》第26条第4款规定“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”以外，没有其他税收优惠。为了增加准备金积累，降低保险机构经营成本，提高其抗风险能力，同时降低保险费率，减轻农民支付保险费的负担，我国应该在税收方面，给予保险机构更优惠的措施，如免除经营种植业、养殖业保险业务的全部营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税；而且，在税收减免的某些具体问题上，还要注意对强制保险和自愿保险、对政策性保险机构和商业性保险机构有所区别，以通过税收杠杆实现一定程度上的宏观调控。
第八，放宽农业保险经营机构业务范围。允许农业保险机构在经营农业保险的同时，经营人身保险，实行以险养险。如墨西哥农业保险的承保范围除种植业保险和畜牧业保险外，还经营农业生产设备的保险和农民人身保险。我国应在允许农业保险机构经营农业保险的同时，放开其经营农民人身意外伤害保险、农民短期健康保险等。特别是，农业保险在农村站稳脚后，可以允许其利用人力、设备等资源，开展一部分农村金融业务等，既增加收入，又方便农民。
第九，建立并健全农业巨灾风险专项基金。农业巨灾风险专项基金，是专门用于应付特大自然灾害而积累的专项基金，主要用于巨大灾害发生时的大额保险赔付。目前，发达国家大都设立了农业巨灾风险基金，一旦大的自然灾害出现，由国家农业巨灾风险基金赔付。在法国，农业巨灾风险基金由财政部的资金和农业保险保单的一部分税收共同组成。我国目前可根据政府的财力，由中央和地方政府、经营农业保险业务的保险公司共同出资，也可以向社会募捐，设立农业巨灾风险专项基金，确保巨灾发生时的巨额保险赔付。
第十，与农业信贷衔接。建立农业保险和农村信贷相结合的保险制度，是美国和法国开展农业保险的重要经验。我国可在农村金融组织不断健全和发展的基础上，将农业保险纳入农村金融体系，即将农业贷款与农业保险相结合。在初期阶段，可对参加农业保险的农户在贷款额度和利率等方面给予一定的优惠，鼓励农民参加农业保险。待条件成熟时，可进一步将是否参加保险作为贷款发放的条件之一。这一方面有利于分散银行的信贷风险，提高银行信贷资金质量；另一方面，保险公司也可以借此扩大承保范围，实现农业保险的良性发展。
